日本大隈内阁曾以强硬态度向袁世凯提出《二十一条》，企图一举鲸吞中国，遭到中国人民的强烈反对。继任内阁首相寺内正毅鉴于前任之失败，乃以大量借款代替强硬交涉，既可缓和中国人民的激忿不满，又收加紧控制、掠夺中国之效。
日本的经济状况，因欧战关系增加了商品输出，有了过剩的资本，为向中国输出资本提供了可能条件。
因此，日本便采取了所谓“菊分根”政策，即像菊花分根移植一样，将资本输入中国，大量借款给段祺瑞政.府，以获得掠夺中国种种特权，企图变中国为其独占的殖民地。
为了向中国输出资本，才有日本的兴业、朝鲜、台湾三家银行在政.府的支持下组成特殊银行团，专事对华投资。
一九一七年八月，段祺瑞政.府也成立了中日合办的中华汇业银行，作为借款的经手机关。
日本三家银行所组成的特殊银行团，只是名义上的承借银行，实际上，所借款项均由日本政.府从国库预备金中支出。
同时，所借款项不以日本政.府名义出面，而是由以寺内正毅私人代表身份的西原龟三出面联络。对华借款由特殊银行团承借并由西原龟三出面，这是日本政.府煞费苦心的特殊安排，以避免其他帝国主义的注意和干涉，实现其单独对华借款的野心。
为取得这笔款项，段祺瑞把东北的修筑铁路、砍伐森林和采矿等一系列中国主权出卖给日本，为日本后来全面侵占东北埋下隐患。